Le risorse sono pubbliche, il danno anche. Ma se la società non è in house, la Corte dei conti non può intervenire, e qualcun altro deve decidere se agire.
Comuni, regioni e Stato detengono quote in centinaia di società: servizi pubblici, formazione, trasporti, gestione di beni. Quando gli amministratori di una di queste società causano perdite gravi, la reazione istintiva è pensare alla Corte dei conti, perché i soldi sono pubblici. Non sempre è così. In questo articolo vedremo, in caso di danno a una società partecipata, se decide la Corte dei conti oppure il giudice ordinario. Le Sezioni unite della Cassazione, con l’ordinanza n. 23220 del 14 luglio 2026, hanno ribadito che il danno al patrimonio di una partecipata non in house appartiene alla giurisdizione ordinaria, aggiungendo due precisazioni: sul rapporto di servizio e sulle persone che possono essere chiamate a rispondere. E la decisione apre un problema pratico: chi, a quel punto, deve promuovere l’azione.
Indice
- Il patrimonio della società non è quello dell’ente
- Cosa prevede il Testo unico sulle partecipate
- La prima precisazione: il rapporto di servizio nasce dalla funzione
- La seconda precisazione: la carica non basta
- Esclusa la Corte dei conti, chi deve agire?
- La proposta: una delibera espressa sull’azione
Il patrimonio della società non è quello dell’ente
La premessa del ragionamento è la distinta personalità giuridica della società partecipata.
Una società di capitali ha un patrimonio proprio, separato da quello dei soci. Anche quando il socio è un ente pubblico, statale o territoriale, il patrimonio della società non si identifica con quello dell’ente.
Ne discende la qualificazione del danno. Se la cattiva gestione impoverisce la partecipata, il danno è sociale: colpisce il patrimonio della società. La riduzione del valore della quota detenuta dall’ente pubblico è un effetto riflesso, indiretto.
La provenienza pubblica delle risorse non cambia questa impostazione. Il fatto che la società sia stata capitalizzata o finanziata con denaro pubblico non trasforma ogni perdita in danno erariale.
Cosa prevede il Testo unico sulle partecipate
L’art. 12 del d.lgs. n. 175/2016, il Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, conferma l’assetto.
Il danno al patrimonio di una partecipata ordinaria è sottoposto alle azioni civili di responsabilità, davanti al giudice ordinario.
La giurisdizione contabile resta invece in tre ipotesi.
La prima: il danno causato dagli amministratori e dai dipendenti delle società in house. Sono le società sulle quali l’ente esercita un controllo analogo a quello che esercita sui propri uffici, e che operano sostanzialmente come una sua articolazione.
La seconda: il danno direttamente subito dagli enti soci, nei limiti della partecipazione pubblica.
La terza, compresa nella precedente: il pregiudizio provocato dai rappresentanti dell’ente che, esercitando o trascurando colpevolmente di esercitare i diritti del socio, abbiano compromesso il valore della quota. Qui a rispondere non sono gli amministratori della società, ma i funzionari o gli amministratori dell’ente che dovevano vigilare come soci.
La prima precisazione: il rapporto di servizio nasce dalla funzione
Esiste un’ulteriore via per la giurisdizione contabile: il rapporto di servizio. Si ha quando un soggetto esterno, anche privato, è inserito nell’organizzazione dell’ente per svolgere una funzione pubblica in sua vece. In quel caso risponde davanti alla Corte dei conti anche se non è un dipendente pubblico.
Il caso deciso riguardava la società Csea. Nel 1997 il Comune di Torino le aveva affidato la formazione professionale. Nel 2007 quella competenza era ormai passata alla Provincia. La nuova convenzione stipulata dal Comune poteva sostenere l’attività della partecipata, ma non poteva rinnovare l’affidamento di una funzione che il Comune non aveva più.
La Corte dei conti d’appello aveva sovrapposto le due convenzioni, ricavando dalla continuità degli atti la continuità della funzione. Le Sezioni unite hanno rovesciato il ragionamento: un ente può affidare soltanto una competenza propria.
Il rapporto di servizio non nasce dal nome della convenzione, dall’utilità dell’attività o dai contributi erogati. Occorrono tre elementi: una funzione amministrativa di cui l’ente sia titolare, un programma vincolante, e l’incarico al privato di agire al posto dell’ente.
Un comune può continuare a finanziare una società che fa formazione, ma se la formazione è diventata competenza della provincia, quel finanziamento non trasforma la società in un suo braccio operativo.
L’indicazione pratica per le amministrazioni è diretta: prima di stipulare o rinnovare una convenzione occorre verificare la titolarità della funzione, senza riprodurre formule legate a un assetto di competenze superato. Il finanziamento pubblico non sana il difetto di attribuzione né crea un rapporto funzionale inesistente.
La seconda precisazione: la carica non basta
La seconda precisazione riguarda le persone fisiche.
Anche quando una partecipata non in house possa essere considerata organo indiretto dell’amministrazione, il rapporto di servizio è riferibile alla società. Non si trasferisce automaticamente ad amministratori, sindaci e dipendenti.
Per convenire un amministratore davanti alla Corte dei conti occorre dimostrare un suo personale rapporto con l’ente, oppure un danno diretto al patrimonio pubblico.
Non esiste, in altre parole, una responsabilità contabile per contagio, derivante dalla sola carica ricoperta in una società che utilizza risorse pubbliche.
La Cassazione non attenua la responsabilità degli amministratori: impone di individuare con precisione il soggetto agente, il patrimonio leso e il giudice competente.
Esclusa la Corte dei conti, chi deve agire?
Qui si apre il problema pratico. Se il danno è sociale e la giurisdizione è ordinaria, l’azione di responsabilità contro gli amministratori deve essere promossa dagli organi della società, dal curatore in caso di procedura concorsuale o dagli altri soggetti legittimati.
Nelle partecipate, però, l’ente socio ha spesso designato gli amministratori, approvato i bilanci, tollerato le perdite.
Ne può derivare un paradosso. La Corte dei conti non può agire, perché il patrimonio leso è quello della società. Il socio pubblico non agisce, perché dovrebbe chiamare a rispondere amministratori espressi dallo stesso potere politico che governa l’ente.
Il rischio non deriva dalla decisione delle Sezioni unite, ma dall’inerzia che può seguirla. La separazione patrimoniale rischia di diventare uno schermo: il danno resta economicamente pubblico, ma nessuno lo reclama nella sede civile.
La proposta: una delibera espressa sull’azione
Per evitare questo esito, l’indicazione è rendere conoscibile e tracciabile la condotta del socio pubblico.
In presenza di perdite rilevanti o di fatti idonei a fondare un’azione di responsabilità, l’ente dovrebbe adottare una deliberazione espressa e motivata sulle iniziative da assumere nei confronti degli amministratori della partecipata.
Anche la decisione di non agire deve avere un autore, una ragione verificabile e, quando danneggia direttamente la partecipazione, una conseguenza. È su questo terreno che l’inerzia torna a essere sindacabile: il rappresentante dell’ente che trascura colpevolmente di esercitare i diritti del socio, compromettendo il valore della quota, rientra proprio nell’ipotesi che l’art. 12 del Testo unico riserva alla giurisdizione contabile. La Corte dei conti non può giudicare gli amministratori della società, ma può giudicare chi, dall’ente, ha scelto di lasciarli in pace.
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